Auto 1192/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1686.
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Décimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Cali y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS.
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Administradora Colombiana de Pensiones -en adelante, Colpensiones- interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de que se declare la nulidad de la Resolución No. 00303 del 21 de enero de 1988, mediante la cual, el entonces Instituto de Seguros Sociales reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a la señora María Amparo Mejía de Rivera[1] y, a título de restablecimiento del derecho, que se ordene a la demandada el reintegro sujeto a indexación de las sumas pagadas por concepto de mesadas, retroactivos, aportes de salud y/o fondo de solidaridad pensional a favor de Colpensiones[2]. La entidad demandante expresó que la señora Mejía de Rivera no acredita las semanas requeridas para obtener el reconocimiento de la pensión de vejez, de conformidad con la Ley 797 de 2003[3].
2. El asunto correspondió por reparto al Juzgado Décimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Cali. Mediante auto del 17 de junio de 2021[4], esta autoridad declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y ordenó la remisión del expediente para reparto entre los juzgados laborales del circuito de Cali. Al respecto, argumentó que, de acuerdo con el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa solo es competente para conocer de los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria de los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de estos, cuando el régimen administrador sea de naturaleza pública. Por el contrario, la jurisdicción ordinaria laboral conocerá de aquellos asuntos que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleados y las entidades administradoras o prestadoras del servicio, de conformidad con el artículo 2º de la Ley 712 de 2001.
3. De acuerdo con la decisión, el asunto fue asignado al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cali. A través de auto del 20 de agosto de 2021[5], esta autoridad judicial declaró su falta de competencia para conocer de la demanda y propuso conflicto negativo de jurisdicción. Como fundamento de dicha decisión, el juzgado señaló que la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer de aquellos conflictos jurídicos originados directa o indirectamente en el contrato de trabajo, de conformidad con el artículo 2º de la Ley 712 de 2001. Además, agregó que la demanda cuestiona la legalidad de un acto administrativo proferido por Colpensiones, lo cual debe tramitarse mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el mismo que se encuentra regulado por el derecho administrativo. En consecuencia, el 22 de noviembre de 2021, el juzgado remitió el expediente a esta Corporación para que dirimiera el conflicto planteado[6].
4. El expediente fue repartido en sesión virtual del 1º de julio de 2022 y remitido al magistrado sustanciador el 6 de julio siguiente.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[7].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[8].
7. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[9], a saber:
i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[10]. ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[11]. iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
8. En el caso de la referencia, se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
(i) El conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria Laboral (Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cali), y otra que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Juzgado Décimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Cali). En consecuencia, se cumple el presupuesto subjetivo.
(ii) Analizados los antecedentes, la Sala observa que la controversia se enmarca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, a través del cual se pretende la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 00303 del 21 de enero de 1988, mediante la cual, dicha entidad ordenó y reconoció pensión de vejez a la señora María Amparo Mejía de Rivera. Así las cosas, se cumple el presupuesto objetivo.
(iii) Las dos autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos legales dirigidos a negar su competencia en el asunto. De acuerdo con el Juzgado Décimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Cali, el asunto compete a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, según lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, puesto que, la controversia se origina en un acto administrativo que proviene de una relación laboral de carácter privado. A su vez, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cali argumentó que, con base en la naturaleza del medio de control ejercido por la parte demandante, esto es, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la competencia corresponde en este caso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por tratarse de una acción de lesividad. En estos términos, se satisface el presupuesto normativo.
La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio
9. Mediante el Auto 316 de 2021[12] la Sala Plena de la Corte Constitucional determinó que el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración pretende la nulidad de su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, corresponde exclusivamente a la jurisdicción contencioso administrativa, aun cuando el acto administrativo verse sobre un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social. Ello, de conformidad con lo establecido en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
10. En ese sentido, el Auto 316 de 2021 estableció como regla de decisión que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
11. Por su parte, en el Auto 840 de 2021[13], la Corte Constitucional determinó que la anterior regla de decisión también resultaba aplicable a las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones. Lo anterior, por cuanto la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad. Ello implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. Bajo esa perspectiva la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad.
Caso Concreto
12. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades judiciales involucradas plantearon su falta de jurisdicción para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones contra la Resolución No. 00303 del 21 de enero de 1988, mediante la cual, el extinto Instituto de Seguros Sociales ordenó y reconoció pensión de vejez a favor de la señora María Amparo Mejía de Rivera.
13. La Sala Plena advierte que, de acuerdo con lo dispuesto en los Autos 316 y 840 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues, a pesar de tratarse de un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existe legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos, por lo que resultan aplicables los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. Además, esta cláusula especial de competencia comprende las demandas presentadas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
14. Regla de decisión: Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
15. En consecuencia, la Sala Plena ordenará la remisión del expediente CJU-1686 al Juzgado Décimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Cali para que inicie el trámite respectivo y profiera la decisión que considere pertinente.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado Décimo Administrativo de Oralidad del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento del proceso que pretende la nulidad de la Resolución No. 00303 del 21 de enero de 1988, corresponde al Juzgado Décimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Cali.
Segundo: REMITIR el expediente CJU-1686 al Juzgado Décimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Cali para que tramite el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y comunique la presente decisión al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cali y a los sujetos procesales dentro del asunto.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El extinto Instituto de Seguros Sociales expidió la Resolución No. 00303 del 21 de enero de 1988, mediante la cual, reconoció la pensión de vejez a favor de la señora María Amparo Mejía de Rivera, con fundamento en el Decreto 3041 de 1966, por una suma inicial correspondiente a $26.831 por concepto de mesada pensional, con efectividad a partir del 4 de marzo de 1987.
[2] Expediente digital. Archivo 02 DEMANDA Y ANEXO. Folios 1-11.
[3] Mediante Auto APSUB 2222 del 23 de noviembre de 2020, Colpensiones solicitó a la señora María Amparo Mejía de Rivera que manifestara su consentimiento de forma clara y expresa para declarar la revocatoria de la Resolución No. 00303 del 21 de enero de 1988. A la fecha de la presentación de la demanda, la demandante no manifestó su autorización para la revocatoria del acto administrativo. Expediente digital. Archivo GCE-AUT-AP-2020_10524631-20201123032456. Folios 1-6.
[4] Expediente digital. Archivo 04 AUTO INTERLOCUTORIO 188 DECLARA FALTA DE JURISDICCION. Folios 1-9.
[5] Ibid. Archivo 06AutoCreaConflictosDeConpetencia. Folios 1-4.
[6] Ibid. Archivo Correo Remisorio y Link. Folio 1.
[7] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[8] Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[9] Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[10] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[11] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[12] Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de 2021; 382 de 2021; 384 de 2021; 385 de 2021; 391 de 2021; 393 de 2021; 394 de 2021; 396 de 2021; 400 de 2021; 402 de 2021; 410 de 2021; 411 de 2021; 412 de 2021; 431 de 2021; 397 de 2021; 399 de 2021; 432 de 2021; 434 de 2021; 437 de 2021; 624 de 2022; 562 de 2022; 508 de 2022; 462 de 2022; 458 de 2022; 436 de 2022; 410 de 2022; 208 de 2022; 206 de 2022, 204 y 205 de 2022. Esta es la hipótesis que, doctrinaria y jurisprudencialmente, se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[13] CJU 143. En este auto se fijó la siguiente regla: Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.